Du bon usage de la démocratie face aux risques technologiques

Le monde semble prendre de plus en plus rapidement conscience des problématiques lourdes auxquelles il est confronté : la croissance démographique, les besoins en énergie, le dérèglement climatique pour n’en citer que trois, puissamment corrélées entre elles.

En cadrant un peu plus étroitement sur le thème de l’énergie, le constat s’impose qu’en dépit d’analyses largement partagées sur la croissance des besoins, sur la finitude des ressources énergétiques fossiles, sur les causes anthropiques du changement climatique, la prise de conscience en question se traduit néanmoins aujourd’hui par des politiques énergétiques très différentes selon les pays. Le court terme y impose souvent sa dictature, alors même que l’inertie des problèmes à résoudre est colossale et que leur évolution apparaît inéluctable.

Au niveau individuel, ce que pensent les citoyens, et qui, agrégé, constitue l’opinion publique et pèse, in fine, sur les décisions politiques (dans les pays démocratiques), est fortement influencé par le « risque » associé à ces problématiques, ou plus précisément, par la perception du niveau de dangerosité associé à ce risque.

Parler de perception du risque, c’est situer l’ampleur du problème. On sait le fossé qui sépare la perception des risques que l’on choisit d’assumer à titre individuel (tabac, alcool, automobile, comportements dangereux, par exemple) de celle associée aux risque subis et que l’on accepte généralement plutôt mal de se voir en quelque sorte, « servis en prime » des commodités de la vie moderne : il est entendu que l’électricité sort de la prise murale et qu’on ne peut pas grand chose au temps qu’il fait ; alors, si en plus, c’est « dangereux » !

Cette perception individuelle des risques, dans les sociétés démocratiques, peut avoir un poids tout à fait significatif sur la définition des politiques nationales : en 1980, en Suède, un référendum sur le nucléaire, organisé alors que l’émotion suscitée par l’accident de la centrale américaine de Three Mile Island en 1979 n’était pas encore retombée, conduisait le gouvernement à s’engager sur la voie de la sortie du nucléaire avant 2010 ; 26 ans plus tard, le « prix politique payé » a été d’arrêter les 2 tranches de Barsebäck, tout en autorisant des augmentations de capacités de production des 10 tranches nucléaires restantes… Semblablement, en 1986, un référendum organisé après la catastrophe de Tchernobyl, conduisait un pays pionnier du nucléaire, l’Italie, à bannir l’énergie nucléaire, allant même jusqu’à interdire à ses compagnies nationales de participer à des programmes électronucléaires étrangers (sur ce dernier point, la position a déjà été réévaluée), et faisait de l’Italie le seul pays du G8 sans programme nucléaire ; l’Italie importe aujourd’hui 85% de son énergie, ce qui manifestement, n’est pas perçu comme « dangereux » par son opinion publique…

Dans d’autres pays, tout aussi démocratiques, la définition de ce qui est bon pour la chose publique relève tout autant de l’Etat, mais d’un Etat qui s’appuie davantage sur l’expertise technique de quelques uns plutôt que sur une opinion majoritaire. On aura reconnu l’approche mise en œuvre dans notre pays, fort d’une tradition qui, de Colbert à la commission PEON, permet de faire de grandes réalisations avec le maximum d’efficacité (programme nucléaire, TGV, espace...).

Cette approche, dont on peut penser qu’elle s’est traduite par un bilan globalement positif jusqu’à maintenant [1] en tout cas c’est ce que disent de plus en plus de voix autorisées au plan international à propos de la politique énergétique de la France [2] ne porte pas en elle-même sa propre garantie de pérennité quand on sait que des changements de majorité politique peuvent radicalement modifier les politiques énergétiques nationales mise sen œuvre par la majorité précédente.

Cela devrait rester une source d’interrogation et d’étonnement persistants que de voir à quel point peuvent différer les politiques énergétiques nationales de pays pourtant soumis à des contraintes comparables (par exemple l’insuffisance marquée de ressources énergétiques nationales). Le « logiciel de décision » en œuvre en Italie est manifestement très différent de celui utilisé chez son voisin transalpin, la France, pays pourtant proche par l’histoire et la culture, et dont le propre logiciel est, dans ce domaine de l’énergie en tout cas, comparable à celui mis en œuvre au Japon, un pays dans lequel on comprendrait pourtant aisément que l’opinion exprimât quelques réticences à l’utilisation de l’atome.

L’opinion publique est donc chose volatile et versatile, pour tout dire humaine, ce qui n’est pas une grande découverte. Il lui faut trouver sa « juste » place dans un fonctionnement démocratique, problème politique s’il en est, et problème grandissant, surtout en période électorale.

Malgré les efforts marqués qui sont faits dans notre pays, depuis quelques années, pour débattre et communiquer sur les problèmatiques énergétiques [3], il faut continuer à veiller à ce que ne s’élargisse pas le fossé de méfiance qui s’installe sur ce sujet - comme sur d’autres sujets « techniques »- entre l’expertise « technocratique » et l’opinion, qu’on élève parfois au rang « d’expertise citoyenne ». Exploitée politiquement cette défiance a vocation à se traduire en actions aux effets plus ou moins durables, comme on le voit dans de nombreux pays autour de nous (Suède, Italie, Allemagne, Belgique, Pays Bas).

On pourrait se rassurer à bon compte en se rappelant que les faits scientifiques restent rigoureusement insensibles aux opinions partisanes [4] dussent elles se traduire par des scrutins majoritaires et, finissent à la longue par s’imposer, mais le prix global à payer sera très différent selon le temps d’incubation des « prises de conscience » sinon universelles, du moins majoritaires.

Il n’est donc pas durablement très sain, dans une démocratie moderne, de laisser le privilège de l’appréciation rationnelle des risques aux seuls experts, sans dans le même temps, se soucier de ce que le public, l’opinion, « suivent » ou pas. De plus, et pour compliquer les choses, il faut bien constater que les experts ne sont pas toujours d’accord entre eux et, trop souvent, fonctionnent encore aujourd’hui en vases clos. Songeons par exemple que les spécialistes du risque climatique résultant de l’augmentation du CO2 et qui réfléchissent aux solutions de ce monstrueux problème, bannissent toujours l’énergie nucléaire du dispositif de Clean Development Mechanism prévu par le protocole de Kyoto pour maîtriser les émissions de CO2 [5]. Ce faisant, ils traduisent ainsi en propositions d’actions politiques leurs propres perceptions de la dangerosité du nucléaire, résultant le plus souvent de la méconnaissance des problèmes, sans même parler de prises de position purement partisanes.

Si donc les experts ont des difficultés à dégager une appréciation rationnelle, équilibrée et partagée du bouquet de risques associés aux choix énergétiques, on conçoit aisément que pour le public, se faire une opinion éclairée, suppose une motivation « citoyenne » tout à fait hors du commun.

Les medias modernes (INTERNET) permettent, sur toutes ces grandes questions, un accès aisé à une information foisonnante. Le problème n’est donc pas de proposer, pour quelques clics de plus, une couche supplémentaire d’information, qui se voudrait plus synthétique, mieux présentée, plus pédagogique. Le défi est de faire progressivement en sorte que, de plus en plus de citoyens aient l’envie et les moyens (c’est-à-dire le minimum de formation) de s’approprier les éléments du débat, de comprendre les fondamentaux des controverses. Ce qui est très difficile, tant il est vrai que, de tout temps, le public a toujours eu une plus grande appétence pour les fictions, effrayantes de préférence, que pour les papiers scientifiques…On est donc face à un problème d’une tout autre ampleur que de mettre de l’information à disposition ou d’organiser des débats au cas par cas qui, souvent, tendent à cristalliser des jeux de rôle bien établis et dont on connaît les limites. Rien de tout cela n’est nouveau.

Le nouveau, c’est la montée d’un désir de plus de démocratie participative qui se nourrit des frustrations engendrées par la démocratie représentative. Le bien public, l’intérêt général, la chose publique deviennent ainsi un enjeu que se disputent ces 2 sœurs rivales.

Ainsi, comment débattre d’une tranche tête de série EPR à Flamanville, sans situer, d’une manière ou d’une autre, le « panier de risques » qu’accepte de prendre notre pays [6] (parc nucléaire, déchets radioactifs, dépendance énergétique, émissions de CO2) par rapport à d’autres paniers, de compositions différentes, acceptés, volens nolens, par d’autres citoyens dans d’autres pays ? Comment, également, ne pas voir que ces paniers sont percés, ou, en tout cas, n’isolent pas les citoyens d’un pays des risques qu’acceptent de prendre leurs voisins : les nuages radioactifs ne s’arrêtent pas plus aux frontières des états que le CO2 . Seul le coût de l’énergie, le taux de dépendance énergétique restent, pour l’heure, des caractéristiques nationales fortes ayant un impact significatif sur la marche de l’économie nationale.

La situation singulière de la France (le pays où la part du nucléaire dans la production électrique est la plus élevée avec 78% et où l’intensité de dioxyde de carbone (CO2 par unité de PIB) est la plus faible des grands pays industrialisés [7]), si elle est source de fierté légitime pour les uns, alimente les craintes des autres : C’est certainement gratifiant de « faire la course en tête », jusqu’au moment où l’on réalise que l’on est seul à courir !

L’enjeu, c’est celui d’un débat démocratique plus serein sur des questions complexes avec des passerelles et des médiations à multiplier entre l’expertise technique et la formation de l’opinion publique. Notre pays a du mal à mettre en place des structures dotées à la fois d’indépendance et d’expertise et qui pourraient jouer un rôle plus visible de médiation. Qui se souvient de l’éphémère Collège de la Prévention des Risques Technologiques [8] qui eût pu faire entendre sa voix dans le difficile débat actuel sur la composition équilibrée d’un panier national de risques ? Peut-être le Haut Comité pour la transparence qui remplacera l’actuel Conseil Supérieur de sûreté et d’information nucléaires prévu par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire pourra-t-il contribuer à améliorer significativement les choses ?

Dans un pays où les centrales nucléaires sont presque aussi nombreuses que les grandes cathédrales gothiques, un progrès dans cette direction constituerait un pas significatif vers une démocratie plus mature, voire un exemple susceptible d’inspirer d’autres pays.

Alain Calamand

1) Mais pas toujours : L’arrêt de Superphénix en fournit un contre exemple emblématique

8) Créé en 1989 à l’initiative de Michel Rocard et supprimé en 1996. Cité par G. Charpak dans son ouvrage « De Tchernobyls en Tchernobyls ».